烟草专卖制度 我国烟草专卖制度利弊分析三篇 【热点话题】

实行烟草专卖制度的利弊 烟草专卖制度在设计之初的价值取向之一就是为国家创造税利，因此整个专卖制度在设计之初就充满了逐利色彩。下面是本站为大家带来的，希望能帮助到大家!

　　烟草专卖制度 我国烟草专卖制度利弊分析1

　　辩证唯物论认为事物内部包含的矛盾特殊性是区别于其他事物的特殊本质，只有认识了矛盾的特殊性才能找出正确解决矛盾的方法。由此，本文从具体问题具体分析的基本观点出发，运用矛盾特殊性的原理分析论证我国实行烟草专卖制度的重要性和必要性。

　　一、特殊的产品、特殊的行业需要实行特殊的管理

　　烟草及其制品是一种特殊的产品，烟草行业是一个特殊的行业。其特殊性主要表现在：

　　第一，烟草及其制品是一种有着长期和广泛争议，被公认为对人体健康有危害的嗜好性消费品。

　　近年来，“吸烟有害健康”的问题更是世人广泛关注的热门话题，在世界卫生组织的推动下，《烟草控制框架公约》已在全球生效，掀起了新一轮更加激烈的反烟浪潮。但是，吸烟又是一个历史性、社会性的消费习俗，已传播了500多年，目前全世界约有11亿多烟草消费者，仅我国就有3亿多烟民，面对如此庞大的消费群体，加之烟草又是一种合法的产品，陡然取消烟草的生产和消费显然是不现实的，只能是既要适当控制，又要适当满足。

　　第二，烟草行业的初级产品(烟叶)、主要配套产品(烟草专用机械、卷烟盘纸等)和最终产品(卷烟)，都具有用途单一、专用性很强的特点。

　　也就是说，生产少了不能满足生产和消费的需要，生产多了又会造成资源的巨大浪费。比如，烟叶原料只能根据卷烟生产的需要来安排生产，种植少了不能满足需求，但种植和收购多了，则会造成很大浪费，严重损害烟农、企业、地方和国家的利益。再如，用于制造卷烟的高速卷接机组，其精密度和自动化程度相当高，但只能用于卷烟企业的卷烟生产，制造多了别无他用。由此可以看出，卷烟生产多少要根据市场需求;烟叶和烟机等配套产品生产多少，要由卷烟生产规模决定，客观上需要有计划地配套生产。

　　第三，烟草生产经营的整个链条带有十分明显的集中与分散相结合、现代化大生产与个体化小生产相连接的特点。

　　其初始端，即原料生产供应要依靠广大的烟农;其市场终端，即卷烟零售业务要依靠众多的零售商;其中端则是国有的现代化的大中型工商企业，负责着从烟叶收购加工到卷烟成品生产和批发销售的核心业务。可以说，烟草行业涵盖了“一二三”三大产业，与劳动就业、扶贫工作、社会稳定都有着直接的密切关系。目前，我国的烟叶主产区大多分布在经济欠发达的西部地区，全国的种烟农户和遍布城乡的卷烟零售户均在400万户以上，其经济生活与烟草行业息息相关。

　　第四，由于“吸烟有害健康”，世界各国政府都对烟草及其制品课以重税，实行“寓禁于征”的政策，我国亦是如此。

　　这样一来，烟草行业就自然而然地成为国家和地方经济建设的一个重要财源。同时，烟草行业又是一个投资较少、见效较快、获利较多的行业。在这样一种情况之下，如不加强科学、严格、有效的管理，很容易出现两大问题：一是盲目发展、重复建设，我国历史上曾经几次出现过的烟叶超种超收以及小烟厂盲目建设、超产的现象，就是一个明显的例证;二是刺激违法生产经营活动，制售假冒商标卷烟和卷烟走私贩私活动屡禁不止、屡打不绝的根本原因就在于这种高收入的特点。此类问题不仅我国存在，世界各国，包括西方发达国家同样存在，凡是烟税较高的国家或地区，其贩假贩私的现象都比较严重。

　　通过以上简要分析，我们可以比较清楚地看出，烟草既有一般商品的属性，又有特殊商品的属性。作为一般商品，无疑要遵循普遍性的客观经济规律;作为特殊商品，必然也有其自身的特殊性规律。因此，对于烟草这种特殊的商品、特殊的行业，必须要实行特殊的管理体制、特殊的管理办法。

　　党的十一届三中全会之后，党和国家即着手研究我国烟草管理体制的改革问题。针对烟草行业的特点，总结我国烟草管理体制几经集中管理与分散管理起伏变化的历史经验，特别是十年动乱期间由于分散管理所造成的种种弊端，借鉴当时世界上近70个国家和地区实行烟草专卖体制的做法，尤其是从我国人口多、底子薄、经济发展不平衡的基本国情出发，党和国家决定对烟草行业实行“统一管理、垂直领导、专卖专营”的国家烟草专卖制度。改革开放20多年来，坚持烟草专卖的认识不断得到深化，国家烟草专卖制度不断得到巩固、加强和完善。回顾新时期烟草专卖的历史，我们可以看到这样一张时间表和大事记：

　　1981年5月，国务院决定对烟草行业实行国家专营，成立中国烟草总公司，并授予一定的行政管理权力;

　　1982年1月，经国务院批准，中国烟草总公司正式成立;

　　1983年9月，国务院发布《烟草专卖条例》，决定建立国家烟草专卖制度，使实行烟草专卖管理有了行政性法规，并为专卖立法奠定了基础;

　　1984年1月，经国务院批准，国家烟草专卖局正式成立，与中国烟草总公司实行“两块牌子、一套机构”的政企合一体制;

　　1991年6月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国烟草专卖法》，以国家立法的形式进一步确立和巩固了国家烟草专卖制度，走上了依法治烟的轨道;

　　1993年1月，在我国确定建立社会主义市场经济体制的改革目标后，国务院发出进一步加强烟草专卖管理的通知，要求毫不动摇地坚持烟草专卖制度;

　　1997年7月，国务院发布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，细化了专卖执法依据，强化了专卖执法力度;

　　2005年11月，国务院办公厅发出通知，对我国实行烟草专卖制度以来所取得的成绩，特别是近几年来烟草行业的改革与发展给予了充分肯定。明确指出，烟草行业应继续实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，并对在烟草专卖体制下进一步推进行业改革与发展提出了明确要求。

　　上述时间表和大事记非常清楚地表明党和国家对于实行国家烟草专卖制度的立场和态度是坚定明确的，是一以贯之的。这是实事求是的坚定立场，是具体问题具体分析的科学态度，是特殊矛盾特殊解决的正确决策。

　　二、实行烟草专卖既是重要的改革也是成功的改革

　　诚然，烟草专卖专营是一种垄断，但这种垄断不是一般意义的垄断，不是行业性、部门性或地区性的垄断，而是国家垄断、法定垄断，其本质是代表着国家和人民群众的利益。在25年前的改革开放初期，当国务院决定实行烟草专营时，就明确其目的是“改善市场卷烟供应，增加国家财政收入”。15年前，全国人大常委会审议通过的《烟草专卖法》，立法宗旨非常明确，开宗明义第一条就指出“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法”。可见，这样一种垄断，是为民为国并在我国经济发展的现阶段是十分必要的。

　　迄今为止，我国明确实行国家专卖制度，并且以国家立法形式确立的仅有烟草一家。这样一来，就使得烟草行业的管理体制、运行机制与其他行业有着很多的不同之处。从表面上看，烟草行业要较多地强调“集中”，强调“计划”，在生产经营的各个环节也要有较多的“限制”，似乎与市场经济的普遍作法不很合拍。因此，如果对其不进行深入、具体地分析和认识，则容易引起人们的误解、怀疑，甚至是责难。实际上，这正是烟草专卖体制的特殊性之所在。

　　那么，我们应当怎样看待这种特殊性呢?这里，让我们学习和引用邓小平同志和江泽民同志闪耀着马克思主义辩证唯物论思想光芒的两个重要论断。邓小平同志1992年在南方谈话中明确指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”江泽民同志在党的十四大报告中进一步论述说：“在建立社会主义市场经济体制的过程中，计划与市场两种手段结合的范围、程度和形式，在不同时期、不同领域和不同地区可以有所不同。”这两个重要论断告诉我们，计划和市场都是经济手段，在建立社会主义市场经济体制的过程中，两种手段是可以结合利用的，并且如何结合要视具体情况而定。实践证明，市场经济体制在资源配置的效率上要明显地优于计划经济体制，不然，我们党就不会把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标，我们的社会主义现代化建设也不会取得今天这样世人瞩目的成就。但是，抛弃了计划经济体制不等于不要发挥计划手段的优势和长处。因为，市场经济并不是万能的，也有其固有的“缺陷”和“失灵”之处。所以，在大力发展社会主义市场经济的条件下，必要的计划手段仍然要发挥其应有的作用。由此可以看出，实行烟草专卖专营体制，较多地强调集中、强调计划以及在其他某些方面进行必要的限制，完全是由烟草生产经营的特点即客观实际所决定的。不仅我国这样的发展中国家，甚至像美国市场经济高度发达的国家，其烟叶种植的配额管理也是十分严格的。

　　按照马克思主义的哲学观点，我们看待客观事物，不仅要看表现的形式、表面的现象，更要看它的实际内容、看它的本质。既然烟草管理体制和运行机制有其特殊性，那么这种特殊的体制和机制到底管用不管用呢?判断的标准只能是邓小平同志所倡导的实践标准和“三个有利于”的标准。经过实行烟草专卖专营24年多的实践证明，这种特殊的体制和机制运行效率是高的，实际效果是好的，是利国利民的。

　　24年来，我国烟草行业在党中央、国务院的正确领导下，在有关部委和各地党委政府的大力支持下，经过全行业广大干部职工的辛勤工作，奋力开拓，改革与发展取得了长足进步，专卖执法和生产经营取得了显著成绩，三个文明建设得到了协调发展。

　　第一，从满足消费方面来说，我国烟草行业始终高度关注调整产品结构、增加有效供给问题，始终高度关注发展我国消费者喜爱的中式卷烟，积极推进技术与管理进步，搞好降焦减害问题。

　　目前，我国名优卷烟的生产比重已达到总产量的40%，销量最大的前10位品牌已达到总产量的四分之一以上。产品结构的积极调整，名优卷烟的较多增长，使我国卷烟的市场供应得到了明显改善，消费者的满意度不断提高。实行专卖前的1981年，我国滤嘴卷烟的年产量仅有95.9万箱，占当年总产量1704万箱的6%，而现在所生产销售的3800多万箱卷烟基本上是百分之百的滤嘴卷烟。平均每支卷烟的焦油量，已从20多年前的30毫克左右降低到目前的13.5毫克。平均单箱卷烟的烟叶消耗量，也从20多年前的60公斤左右降低到目前的36.2公斤。滤嘴卷烟的大幅度增长和焦油量、烟叶消耗量的明显降低，是烟草行业技术与管理进步的具体体现，也是烟草行业对消费者高度负责的具体体现，是解决“吸烟与健康”问题的有效措施和实际行动。同时，就降低烟叶消耗量来说，还是资源节约型的典型例证。目前，我国每亩烟田平均生产烟叶约125公斤，即便是按每箱卷烟节约烟叶20公斤计算，生产3800万箱卷烟就可节约7.6亿公斤烟叶，相当于节省了600多万亩烟田。此种节约，可谓相当可观。

　　第二，从增加积累方面来说，我国烟草行业始终保持着实现税利的持续增长，尽管在24年间曾发生过卷烟产销量的波动，但实现税利却逐年增长、无一降低，为国家的社会主义现代化建设作出了应有的贡献。

　　实行专卖前的1981年，烟草行业实现税利仅有75亿元，而发展到2005年实现税利达到了2495亿元，24年增长32倍。实现税利的较高增长，主要得益于我国的经济社会发展和消费水平的提高，但其中也离不开专卖专营体制的优势发挥及其积极作用。因为，就卷烟产销总量来说，24年只增长了1.28倍，而增量部分中有很大比例是依靠加强系统内部和外部的专卖管理所形成的。长时间以来，我国都存在着计划外或计划内的小烟厂，多时(实行专卖初)达到300多家，少时(实行专卖后)也有近百家。实行烟草专卖后，国家加大了对计划外小烟厂的清理关闭力度，纳入计划内管理的小烟厂保留到90多家，维持了20年左右的时间。在保留的小烟厂中，多数都有违法超计划生产的问题，到底超了多少，实在是无法确切统计，造成了资源的严重浪费和财源的大量流失。同时，社会上还有大量的制售假烟的违法活动，近年来，全国每年要打掉一两千家制假窝点、一两千台(套)制假烟机。可想而知，如果不实行国家烟草专卖制度，市场的漏洞和财税的流失会有多大和多么严重。

　　通过以上列举的简单数字和所作的简要说明，不难看出，实行烟草专卖有利于减少资源浪费和财源流失，有利于满足消费和降焦减害。实行烟草专卖是国家对烟草生产经营的有效调控、对卷烟市场秩序的有效监管，也是最切实际、最为有效的控烟措施。国务院对于建立国家烟草专卖制度的基本评价有两点：一是重要的改革，二是成功的改革。这两点评价见诸于国务院在上世纪80年代和90年代所发出的两份重要文件之中。早在改革开放初期的1984年，当时我国改革的主要形式是简政放权，但国务院发文就明确提出，烟草行业“实行产供销、人财物、内外贸统一管理和经营，是经济管理体制的一项重要改革”;在党的十四大确定建立社会主义市场经济体制的改革目标后，国务院于1993年发文又进一步强调，“实行烟草专卖是我国一项成功的改革政策，必须毫不动摇地继续坚持”。由此可见，实行烟草专卖既是重要的改革，也是成功的改革，这就是辩证思维和实事求是的科学结论。

　　三、在专卖体制下可以提高市场化水平并能够充满生机与活力

　　应当说，在任何垄断的形式下，都容易产生效率低下和服务不周的弊端，特别是在长期实行计划经济体制的影响下，更容易产生唯我独尊的行业霸气和强买强卖的官商习气。但我们也认为，尽管烟草专卖体制下的运作规则会与市场经济的游戏规则有某些不相适应、不尽一致的地方，但却可以在巩固和完善国家烟草专卖制度的前提下，积极推进以市场为取向的改革，不断提高市场化水平的。按照辩证唯物论的观点，人是具有主观能动性的，是可以能动地认识和改造客观事物的。所谓“事在人为”，就是这个道理。同时，烟草及其制品作为特殊消费品同样具有一般商品的属性，其生产经营同样要遵循价值规律、供求规律等客观经济规律的要求，因而在专卖体制下完全可以发挥人的符合客观实际的“自觉能动性”，针对垄断的弊端来兴利除弊、有所作为的。只要处置得当，专卖专营体制与市场化运作就能有机结合、有效统一。

　　实行烟草专卖24年来，我国烟草行业认真贯彻落实党和国家的路线方针政策，切实加强内部管理，积极推进内部改革，使行业健康发展的基础不断得到夯实。特别是进入新世纪新阶段以来，国家烟草专卖局党组坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持用科学发展观统领工作全局，坚持在巩固完善烟草专卖体制的前提下积极推进以市场为取向的改革，面对新形势新任务增强理论思维能力和战略思想能力，采取了一系列既符合中央要求精神又切合烟草实际的重要举措。按照科学发展观的要求，针对烟草行业长时间的较高速度发展的实际，提出了“做精做强主业，保持平稳发展”基本方针，明确了“深化改革，推动重组，走向联合，共同发展”的主要任务，强调了要把行业的发展建立在“两个基础”之上，即：可靠的市场基础和扎实的工作基础。尤其是针对烟草行业垄断经营的客观实际，国家局党组明确要求全行业要认真解决好提高效率和注重自律两大课题，并且围绕解决两大课题做了大量卓有成效的工作。

　　第一，广泛深入地开展牢固树立“国家利益至上、消费者利益至上”行业共同价值观的群众性大讨论活动。

　　国家局党组把“两个至上”(国家利益至上、消费者利益至上)和“两个维护”(切实维护国家利益、切实维护消费者利益)作为全行业干部职工的共同价值追求和行为准则，并积极组织开展群众性的大讨论活动和推进行业共同价值观在本职岗位及实际工作中的贯彻落实。“两个至上”、“两个维护”，充分体现了“三个代表”重要思想立党为公、执政为民的本质要求，体现了《烟草专卖法》的立法宗旨，体现了烟草行业提高效率、注重自律的必然选择。全行业这场自上而下的大讨论活动与去年开展的保持共产党员先进性教育活动得到了有机和有效的结合，收到了很好的效果。为了巩固大讨论的成果，今年国家局又组织全行业开展了“两个维护在岗位”主题实践活动，并明确要求主题实践活动要与学习树立胡锦涛总书记倡导的社会主义荣辱观相结合，与建立保持共产党员先进性的长效机制相结合，与贯彻落实国务院办公厅文件精神、深化烟草企业改革相结合，做到讲责任、讲效率、讲诚信、讲奉献。通过主题实践活动的深入开展，广大干部职工将会进一步搞好自我教育、自我提高，积极性和创造性也必将得到进一步发挥。科学发展观强调以人为本，事业成败关键在人，只要人的思想观念得到转变，价值追求得到升华，将会对事业的发展起到巨大的推动作用。

　　第二，积极稳妥地有效推进以市场为取向的各项改革。

　　为适应社会主义市场经济体制的不断完善和经济全球化的发展形势，努力提高中国烟草的总体竞争实力，近几年来国家烟草专卖局着力于完善体制机制，优化资源配置，调整经济结构，转变增长方式，使烟草行业的市场化水平得到了明显提升。

　　一是大力推进烟草工商企业的组织结构调整和战略性重组，生产力布局更趋合理，资源配置效率和品牌集中度显著提高。主要通过“十五”期间的努力，使我国卷烟工业企业“散乱低”和卷烟品牌“多乱杂”状况得到根本性的扭转。上个世纪末期，我国的卷烟工业企业共有185家，其中10万箱以下的小烟厂就有95家，占企业总数一半以上，无法形成经济规模，难以提高竞争实力，而且与大烟厂争原料、争市场，盲目超产、管理混乱、效率低下的现象十分严重。国家局采取有效措施，对10万箱规模以下的小烟厂坚决实施关闭，对10万箱以上的烟厂积极推进联合、兼并、重组，到2005年底已使卷烟工业企业调整减少到44家。其中，仅“十五”期间就调整减少了107家。与此相适应，我国的卷烟品牌集中度也大大提高，几年前烟草行业日常生产上市的品牌尚有1000多个，到2005年底已调整减少到325个。其中，国家局确定的百牌号产品的生产比重已占到卷烟生产总量的84.7%。此项工作任务艰巨，凡是熟悉烟草行业的人，都会对此感叹不已。此外，在近几年的时间里，烟草行业还关闭了211家挂杆烟叶复烤厂，取消了1317家县级烟草公司的法人资格。企业组织结构的战略性调整，做大做强了优势企业和优势品牌，减少了管理层级，提高了资源配置效率，卷烟工业企业和地市级烟草公司作为市场主体的地位和作用更加突出，适应市场的能力显著增强。

　　二是改革内部管理体制，实施省级烟草公司工商管理分开，有效地打破了地区封锁，将烟草工商企业进一步推向全国市场。仅仅在两年多前，我国的省级烟草公司还是既管工业、又管商业，这样的体制并系于职责所在，必然使人们的眼光首先聚焦在本省的企业、本省的产品和本省的市场上，各种形式的地区封锁与市场分割必然会顽固地存在。对此，国家局党组坚持党的解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，坚决选准突破口，敢于突破老框框，对沿袭了20多年的工商合一体制实行了工商分开的改革。此举看似简单，仅在省级公司管理层面进行，但其产生了强大的、连锁的积极效应。首先是把工商企业一起推向了全国市场，其次是推动了工业企业的跨省联合重组，再次是密切了全国性的工商合作关系，同时也提高了行业的宏观调控能力。

　　三是按照“电话订货、网上配货、电子结算、现代物流”的卷烟销售网络建设模式，加快推进商业企业由传统商业向现代流通的转变。国家局把服务和效率作为网络建设的关键，明确提出了“三个满意”的标准，即让工业企业满意、让零售客户满意、让消费者满意;科学地制定了“整体推进、全面提升、注重实效、创新发展”的网建工作方针，努力发挥好卷烟销售网络服务客户、培育品牌的重要作用。应当说，全国烟草商业企业近几年来在组织适销货源，合理安排市场供应，指导零售客户经营，坚持访销送货服务，构建新型工商合作关系和新型批零合作关系等方面取得了长足的进步，客户的满意度得到明显提升。2005年，烟草行业已积极组织“按订单组织供货”的试点工作，并进而扩大到“按订单组织生产”。此举利于今后的进一步推广乃至全面推广，将彻底改变那种“我产什么，你卖什么”和“我卖什么，你买什么”的自上而下的传统经营模式，真正实现订单来自市场、市场引导产销的生产经营格局。

　　第三，毫不松懈地加大市场监管和内部监管的力度。

　　为整顿规范市场经济秩序，切实维护国家和消费者利益，各级烟草专卖执法机构在公安、工商、海关、技术监督、法院、检察院等有关部门的积极支持和大力配合下，认真贯彻执行《烟草专卖法》等法律法规，对制售假冒商标卷烟和走私贩私等违法生产经营活动予以坚决地、不停顿地打击，始终保持了高压态势。近年来，针对假烟泛滥并且制假、运假、售假形成网络的实际和特点，国家烟草专卖局与公安部建立了更加紧密的联合打假工作机制，把打网络放在突出位置，努力提高案件经营水平，在破大案、打网络上不断取得有影响力、有威慑力的重大战果，为净化卷烟市场、保护知识产权、促进合法经营、增加财政收入做出了实实在在的努力和贡献。同时，为了有效解决注重自律这一重大课题，烟草行业已连续五六年扎扎实实地开展了系统内部的整顿规范工作，从治理烟叶流通秩序到整顿财经秩序、治理卷烟体外循环等，一项一项地进行专项整顿。国家局明确制定了规范生产经营行为的“五条纪律”，确定了“以规范‘两烟’生产经营为基础,以加强财务管理审计监督为关键,以领导干部为重点，以纪检监察再监督为保障”的加强内部管理监督工作的基本格局，把加强内部监管与构建惩治和预防腐败体系紧密结合起来，注意从源头上设置关口、堵住漏洞，保障和促进了烟草行业的健康发展。

　　第四，科学合理地谋划行业发展。

　　“十五”期间，烟草行业取得了较好成绩。2005年实现税利比2000年增长124.3%，年均增长17.5%，5年翻了一番多。面对烟草行业多年来在高位上运行，国家烟草专卖局党组保持了清醒的头脑，反复告诫全行业各级领导干部要牢固树立和落实科学发展观，明确指出单纯的税利增长不等于发展，必须要打牢可靠的市场基础和扎实的工作基础，确保行业平稳发展，防止出现大起大落。为转变增长方式，提高竞争实力，国家局提出了培育两个“10多个”的战略目标，一是以培育10多个重点骨干企业为目标，努力实现更高层次、更高水平上的企业联合重组;二是以培育10多个重点名优品牌为目标，加大技术创新力度，力求在核心技术和关键技术上取得突破。对于“十一五”期间的税利增长，只是提出了与国民经济增长基本保持同步的要求，没有提不切实际的、急功近利的高指标。在实际工作中，烟草行业注意抓重点、抓关键，把经济效益和社会效益结合起来统筹考虑和安排。一方面注意抓好每条零售价100元以上卷烟的生产供应，这类卷烟虽然占生产总量不足10%，但销售收入比重约占30%，实现税利的比重达到35%左右，这是今后发展的潜力所在，也是随着经济发展满足消费需求的重点所在。另一方面是注意抓好低档卷烟的生产供应，如果单纯从追求企业利益最大化的角度考虑，此类卷烟工商企业获利极微，似乎不值得关注;但是从构建和谐社会、和谐烟草以及切实维护消费者利益的角度考虑，此类卷烟必须保证供应。因为，我国城乡二元经济结构仍然明显，广大的农村市场和城镇中的低收入消费群体对低档卷烟有着比较旺盛的需求。作为有高度社会责任感的国有企业，尤其是专卖专营企业，对此不能有丝毫的忽视。同时，从长远发展看，任何忽视农村市场的行为，都将严重削弱行业发展的市场基础，也会严重损害烟草专卖的形象。所以，国家烟草专卖局近几年来一直在采取包括安排定点生产、落实补贴政策、组织共同牌号、严格计划管理等有效措施，来确保低档卷烟的生产供应。去年，低档卷烟的生产比重达到40%以上，今后仍将根据市场需求把此类卷烟合理地、严格地安排好。

　　上述情况说明，烟草行业把“国家利益至上、消费者利益至上”作为行为准则，把坚持烟草专卖制度与提高市场化水平有机结合，把科学发展观和中央的有关部署要求具体落实到行业的实际工作中，使烟草行业在专卖专营体制下充满生机和活力。

　　烟草专卖制度 我国烟草专卖制度利弊分析2

　　一、烟草专卖制度的沿革及特点

　　20 世纪 80 年代初，我国政府开始实行烟草专卖制度，加大对烟草行业的管理，这是我国政府确保我国的财政收入的一种措施。在 1982年，我国首次成立了中国的烟草总公司，并且颁布了《烟草专卖条例》的有关说明，之后一年，我国的烟草专卖局正式成立，1992 年我国正式施行的《烟草专卖法》和1997 年颁布的《烟草专卖法实施条例》，作为基本法律规范确定了我国的烟草专营制度。在专卖体制下，烟草行业始终把加强计划管理、控制卷烟总量放在生产经营工作的首要位置，严加落实和执行。这既是国家烟草专卖制度的本质规定，也是实现烟草行业平稳发展的客观要求。但是随着“入世”后自由贸易规则的普遍推行，烟草专卖体制收到了来自国际国内竞争的压力和挑战。这种行业垄断不但会阻碍公平的市场竞争，更导致了行业整体竞争力较低、行业资产浪费和流失现象严重、经济效益与国际同行相比水平偏低等一系列问题。烟草系统内企业过多的保护也阻碍了烟草行业市场化发展，烟草专卖专营制度和构建市场经济体制大的改革方向显然是背道而驰的。

　　烟草专卖管理体制最大的问题之一是无法实现市场需求与效益原则相结合，行政力量的干预使得市场机制失灵，从而导致产业整体竞争力不强、工业分散、资产管理体制未理顺、效率偏低、现代企业现代企业制度建设滞后等问题。我国烟草行业政企不分的最大特点即是“一套机构、两块牌子”。其管理特征主要表现如下两个方面: 一是国家对烟草市场的规制。实行专卖制度，政府强有力的干预是必不可少的。而政府可以制定规制的不外乎立法或者规章、通知、命令等。

　　二是国家对烟草市场的干预。垄断性、缺乏竞争保证了烟草业的稳定和国家队烟草业资源配置的绝对控制地位。国家还通过立法使得国家的这种垄断性地位得以进一步强化。政府通过立法将其自身意志上升为集团意志，有力的保证了其在烟草业的垄断性地位。

　　二、专卖制度利弊分析

　　我国烟草业的垄断地位不是天然形成的，是国家行为作用的结果，行政权力是烟草业垄断地位的有力保障，而烟草业的垄断地位可以保障政府巨额的财政收入。但同时我们也要了解，这种垄断的弊端也是显而易见的: 垄断造成市场竞争、效率和社会公平的缺失，同时也会损害公众的利益。

　　(一) 实行专卖制度的优势

　　1. 实行烟草专卖制度的本质是提高烟草质量，保护消费者利益以及保证国家财政收入。一方面，烟草作为一种特殊商品，国家通过实行烟草专卖，提高烟草制品的质量，防止假冒伪劣产品危害消费者健康，保护了消费者的利益。另一方面，烟草是需求弹性很小的商品，由于其特殊性国家对其征收高税。实行专卖制度，对烟草行业进行市场垄断可以维持较高的价格水平，给企业带来高额利润的同时，也极大地增加了国家的财政税收收入，我国是正处于经济转轨期的发展中国家，实行烟草专卖制度，正是国家累积资本的重要手段。

　　2. 通过严格的许可证管制来提高烟草市场进入壁垒，阻止那些具有强大市场竞争力的国外烟草公司对国内市场的侵入，并把占有全球烟草消费能力超过三成的国内烟草市场牢固地控制在自己的企业手中，为国内烟草企业实现高额税利创造有利的市场条件。

　　3. 因为烟草产品定价具有特殊性，所以需要行政手段干预其价格制定。由于烟草业所具有的独特性，烟草产品的价格并不能由市场规律决定，当前市场中的烟草产品的价格主要是由烟草企业根据相关法律法规自主决定。而国家及各级专卖局、相关生产企业和经销单位和经销单位则是烟草产品的定价主体。国家级专卖局负责总揽全局，对卷烟价格实行间接掌控。而在某些特殊时期，政府也可能以行政管理权力为依托，干预卷烟价格的制定。而政府管制的烟草企业为自身利益不断提升烟草价值，直至烟草产品的价格达到公众的限度，绝大多数公众会选择戒烟，从而使烟草行业需求减少，产销量也减少，出现烟草行业不景气的状态。

　　(二) 实行专卖制度的弊端

　　1. 烟草专卖制度导致行业生产效率低下。烟草业作为非常典型的垄断行业，政府通过行政行为和法律法规实现对烟草市场的垄断，排挤竞争者，加之其自身就是监管部门，烟草产品的质量就很难得到保证，而烟草产品的价格也有其操控，也就是说起可以通过提高价格和减低产品质量的方法来提升盈利的空间。而其他例如通过推动技术进步的方式来提升盈利的方式因高昂的成本而不会成为相关部门的首要偏好。

　　2. 烟草专卖在一定程度上损坏了消费者的利益。垄断企业因其得天独厚的优势其在追求利润的同时就可以运用特权，制定有利于自己追求利润最大化的产品价格，而对于力量不对称的消费群体，只能接受这样的现状。

　　3. 烟草专卖制度造成市场竞争的缺失。中国烟草专卖体制本质上是一种行政垄断，这种行政垄断违背了自愿、平等的市场交易规则，破坏了竞争、统一、有序、开放的市场竞争秩序，直接阻碍全国统一开放大市场的形成，从而根本上限制了中国烟草产业竞争力的提升。

　　三、烟草行业实施政企分开的对策研究

　　(一) 烟草行业政企分开的目标

　　政企分开的主要目的就是要对政府经济管理的职能进行改造剥离，将政府打造成为服务的提供者和良好环境的提供者。要实现这一目的，可以从以下三个方面出发: 第一，政府应当致力于健全社会保障体系，为国有企业转轨提供保障。第二，政府放权市场，明确好政府宏观调控的职能地位，动用经济的、法律的和行政的手段来引导市场经济健康稳定发展，规范市场环境，扮演好服务提供者的角色。第三，明确定位政府行政管理能力的作用客体，将资产管理权力从政府部门中剥离出来，规范市场经济主体。

　　(二) 烟草行业政实行企分开的方法研究

　　我国烟草专卖职能要实行政企分开，目的并不在于废弃现有的烟草专卖制度，而是在现有管理制度的基础上完善烟草行业管理。政企分开的理念对于政府和烟草企业的要求是不同的。其要求政府要将资产管理职能剥离出来并交由烟草公司执行，政府本身(此处指的是国家烟草专卖局) 只需负责宏观层面的调控，为烟草企业的运营创造良好的法律和经济环境。而烟草公司则分管具体的生产、销售和经营方面的事项。就改革的路线而言，首先推进“四级专卖，三级法人”的体制改革。当前，中国的烟草业奉行的是“垂直管理、统一领导、专卖专营”的垄断制度。企业组织实行的是国家局、省级局、市级局和县级局四级专卖，三级法人(工业: 中国烟草总公司、省级中烟工业公司、烟厂; 商业:中国烟草总公司、省级烟草公司、市级烟草公司) 。这一制度模式不是一蹴而就的，其在我国烟草业的发展过程中发挥过一定的作用，但是其弊端也是显而易见的。其弊端可以归结如下: 首先，国家局以下的各级政府合作，构成了以他们为依托的市场，并实行地方保护主义。其次，市一级公司的大量存在阻碍资源的优化配置，人为的隔断了市场范围，为省一级的管理增添了难度，同时省一级管理者也束缚了市一级公司的能动性。最后，随着实践的发展，尤其是烟草企业和工业联合重新组合和网建模式的推广，“政企合一，三级法人”的模式越来越阻碍生产力的发展。

　　因此，烟草业探寻管理制度的改革，必须要从实际环境出发，可以采用工商分离的竞争性市场环境。伴随着工商分开管理的实现，省一级别的烟草公司如何进行职能定位被提上了议事日程。我国烟草行业内部的牵涉的问题多而杂，想要在目前这个现状下实现单一法人制，在全国范围内统一核算是不太可能实现的。这要求多级法人的存在。也必须要明了多级法人之间的分工问题。较为合理的方法是，按照不同级别公司，从总公司到省公司到企业三级法人的模式进行管理，但同时要明确区分三者的关系和职能定位: 抉择、管理和生产经营主体。在完善原有体制的过程中要正确处理省级公司、总公司和所属企业的关系，切实尊重企业的生产经营自主权，理清所有者权利，构建良好的经济社会环境，上述要求是实现烟草业改革顺利的必经之路。

　　综上所述，烟草行业的专卖专营为特色的垄断体制在市场经济的大潮中面临着巨大的冲击，特别是加入世贸组织以后，来自外部的竞争倒逼烟草行业经营体制的改革，而实行政企分开的市场化道路也许是实现我国烟草行业健康稳定发展的必然选择。

　　烟草专卖制度 我国烟草专卖制度利弊分析3

　　实行烟草专卖制度的利弊 烟草专卖制度在设计之初的价值取向之一就是为国家创造税利，因此整个专卖制度在设计之初就充满了逐利色彩。这表现在计划管理与完全垄断的结合。计划管理体制下，国家拥有了价格制定权和产量制定权，而价格和产量的乘积即是利益，国家实行计划体制的主要目的就是为了获得更多利益。在完全垄断的条件下，假设成本不变，则价格和产量提高，必然使税利提高。因此，计划管理与完全垄断结合为国家创造了大量税利，但与此同时，导致了一系列产业弊端。

　　降低了工业生产效率。烟草工业企业的生产主要原料—-烟叶以及制成品一-卷烟或雪茄烟的价格完全由国家局规定，原料和产成品的价格完全被锁定，使得工业企业在生产过程中利润基本被锁定，激励机制发挥的作用有限，限制了烟草生产企业效率提高。

　　阻碍优势烟草工业企业发展。因为烟叶生产计划总量控制，卷烟工业企业的品牌发展受到限制。如果卷烟工业企业新开发的品牌有大量的市场空间，需要大量的各省不同等级的烟叶扩大生产，一是协调起来比较困难，二是烟叶需求如超过烟叶调拨计划则限制品牌发展。

　　烟草专卖制度沿革可分为三个时期 在目前的政企合一、计划管理和财税机制三者的共同作用下，中国烟草产业的发展难以提升效率，各方面的利益难以得到保证，进而言之，烟草专卖制度已显现越来越高的制度成本，任何不触及这三者的改革均为不彻底的改革，中国烟草专卖制度期待着制度变迁。

　　新中国烟草专卖制度沿革可分为三个时期，即制度试建期( 1949-1982)、制度建立期(1983一1999 )、制度改革期(2000至今)，各时期均表现出不同的制度特征。烟草专卖制度试建时期的制度特征为区域专卖、统购包销、多头管理。该时期里，烟草产业的管理由多个部门负责。供销社系统负责烟叶调拨、轻工业部门负责卷烟生产、商业部门负责卷烟调拨，多头管理造成了烟草产业低效率。其间，为提高烟草产业的效益，1963年中国烟草产业试建托拉斯，建立了供产合一的管理体制，但是卷烟的调拨权和批发权仍在地方。该方式发挥了一定的集中管理的优势，但仍未建立产供销一体化的产业体系。烟草专卖制度建立时期的特征是法定专卖、计划管理和高度集权。烟草专卖制度建立后，对烟草制品生产、调拨和批发

　　实行严格的计划管理和专卖管理，从烟叶收购调拨、卷烟生产批发到卷烟配送，国家垄断了每一个生产经营环节，使烟草产业高度垄断。由于烟草财税体制与计划体制的共同作用，烟草税收与地方政府利益密切相关，国家烟草专卖制度在发展过程中逐渐异化为地方烟草专卖制度，形成对烟草产业发展的阻碍。烟草专卖制度改革时期的制度特征为市场取向、工商分家和订单供货。该时期的改革以市场化为导向，进行工商分家和订单供货改革，前者使各省卷烟厂重组为省级中烟工业公司，后者对卷烟供应流程作了优化，目的在于使计划供给更加符合市场需求。但这两种改革都未触及烟草专卖制度的根本，即计划体制和财税体制，故无法彻底打破地方保护，提高产业效率。通过对专卖制度下不同利益主体在不同时期的利益争夺的博弈分析，表明烟草专卖制度下存在多重博弈，产生了大量的交易戚本，加重了制度成本负担。新中国烟草专卖制度所存在的根本弊端，是政企合一、计划管理和财税体制。

　　实行烟草专卖制度的利弊 烟草专卖制度在设计之初的价值取向之一就是为国家创造税利，因此整个专卖制度在设计之初就充满了逐利色彩。这表现在计划管理与完全垄断的结合。计划管理体制下，国家拥有了价格制定权和产量制定权，而价格和产量的乘积即是利益，国家实行计划体制的主要目的就是为了获得更多利益。在完全垄断的条件下，假设成本不变，则价格和产量提高，必然使税利提高。因此，计划管理与完全垄断结合为国家创造了大量税利，但与此同时，导致了一系列产业弊端。

　　降低了工业生产效率。烟草工业企业的生产主要原料—-烟叶以及制成品一-卷烟或雪茄烟的价格完全由国家局规定，原料和产成品的价格完全被锁定，使得工业企业在生产过程中利润基本被锁定，激励机制发挥的作用有限，限制了烟草生产企业效率提高。

　　阻碍优势烟草工业企业发展。因为烟叶生产计划总量控制，卷烟工业企业的品牌发展受到限制。如果卷烟工业企业新开发的品牌有大量的市场空间，需要大量的各省不同等级的烟叶扩大生产，一是协调起来比较困难，二是烟叶需求如超过烟叶调拨计划则限制品牌发展。